Le harcèlement moral et le harcèlement institutionnel sont des infractions pénales qui doivent être dénoncées par les victimes et sanctionnées.
Le harcèlement institutionnel est une notion jurisprudentielle et doctrinale qui est appréhendée par le droit sous la forme du harcèlement moral. Cette notion pourrait être intéressante pour les agents victimes d’une politique managériale instiguée par leur administration. Elle peut s’avérer également parfaitement utile pour les citoyens qui voient l’instauration de la société du pass comme un pas vers une société à la chinoise.
Ces deux notions sont souvent confondues. Il s’agit pourtant de deux notions distinctes. Le harcèlement moral, qu’il soit institutionnel ou commis par un agent constitue une infraction pénale.
Il s’agit d’agissements répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail, susceptible de porter atteinte aux droits et à la dignité de l’agent, d’altérer sa santé physique ou mentale, ou de compromettre son avenir professionnel. Ces dispositions s’appliquent à tous les agents publics. Ces faits sont réprimés par le code pénal, le droit du travail et le code général de la fonction publique.
Ces faits sont de nature à engager la responsabilité pénale des agents qui en sont l’auteur, mais également la responsabilité administrative de l’Administration.
Au 31 décembre 2023, la fonction publique française emploie 5,83 millions d’agents, soit une augmentation de 61 900 agents par rapport à l’année précédente (+1,1 %). Cette progression concerne les trois versants de la fonction publique :
- Fonction publique de l’État (FPE) : 2,57 millions d’agents (+0,8 %)
- Fonction publique territoriale (FPT) : 2,02 millions d’agents (+0,9 %)
- Fonction publique hospitalière (FPH) : 1,24 million d’agents (+1,9 %)
Ces chiffres incluent les agents titulaires, les contractuels et les bénéficiaires de contrats aidés.
En 2023, environ 32 % des agents publics ont déclaré avoir été victimes de harcèlement au travail. Cette proportion varie selon les versants de la fonction publique : 40 % dans la fonction publique territoriale (FPT), 35 % dans les entreprises publiques, 28 % dans la fonction publique d’État (FPE) et 27 % dans la fonction publique hospitalière (FPH).
Parmi les types de harcèlement identifiés, 70 % relèvent du harcèlement moral : propos humiliants, mises à l’écart, critiques répétées, etc. Ce taux atteint 75 % dans la FPT, 70 % dans la FPE, 68 % dans les entreprises publiques et 59 % dans la FPH.
Nous vous expliquons tout ce que vous devez savoir sur le harcèlement moral et institutionnel.
Qu’est-ce que le harcèlement moral institutionnel ?
Le harcèlement moral institutionnel n’existe pas juridiquement. Il n’existe pas de définition prévue par les textes. Il s’agit d’une construction doctrinale. Ainsi, juridiquement on devrait parler de harcèlement moral au travail exercé par un ou plusieurs membres de l’administration.
C’est la Cour de Cassation qui en a parlé récemment dans une affaire qui a défrayé la chronique.
Dans une décision du 21 janvier 2025, la Chambre criminelle de la Cour de cassation du a consacré la reconnaissance du harcèlement moral institutionnel comme une modalité du harcèlement moral au travail.
– Cour de Cassation chambre criminelle 21 Janvier 2025 n°22-87.145 ;
Les faits à l’origine du harcèlement moral institutionnel
Il s’agit de l’affaire France télécom, laquelle a conduit au suicide de plusieurs cadres.
À partir de 2006, les dirigeants d’un grand groupe de télécommunications ont mis en œuvre une politique de réduction des effectifs par le biais de deux plans : NExT (Nouvelle Expérience des Télécoms) et ACT (Anticipation et Compétences pour la Transformation).
Ce plan visant environ 22 000 suppressions de postes.
Cette stratégie, conduite sur plusieurs années, a généré un climat de travail anxiogène et une série de mesures jugées délétères pour les salariés.
Le ministère public et plusieurs syndicats ont saisi la justice pour harcèlement moral.
La qualification pénale du harcèlement moral institutionnel
Par cet arrêt la Cour de Cassation confirme que le harcèlement moral institutionnel entre dans le champ d’application de l’article 222-33-2 du Code pénal.
Cette infraction ne requiert ni l’identification d’une victime déterminée ni une relation interpersonnelle entre l’auteur et les victimes. Il suffit que les agissements incriminés aient pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail, au sein d’une même communauté de travail.
La Cour qualifie de harcèlement moral institutionnel les situations où les dirigeants :
- conçoivent et mettent en œuvre, en connaissance de cause, une politique d’entreprise visant à dégrader les conditions de travail pour atteindre un objectif (économique, managérial, etc.) ;
- maintiennent cette politique malgré les alertes (internes ou externes) sur ses effets délétères sur la santé des agents ;
- structurent cette politique autour de méthodes telles que les réorganisations multiples, pressions sur les départs, surcharge de travail, mobilité imposée, etc.
La Cour s’appuie sur une interprétation large mais prévisible de la loi, en se référant aux travaux préparatoires de la loi du 17 janvier 2002 et à l’avis du Conseil économique et social de 2001, qui identifiaient déjà le harcèlement institutionnel comme une forme distincte de harcèlement.
Ainsi, cette reconnaissance ne constitue pas un revirement de jurisprudence mais une application logique d’une incrimination existante à une modalité collective du harcèlement.
Le harcèlement moral institutionnel dans la fonction publique
L’égalité devant la loi devrait imposer que ce type de décision soit également adoptée par les juridictions administratives.
Le délit de harcèlement moral a été étendu au harcèlement moral institutionnel.
Bien que rendue en matière privée, cette décision a des implications pour la fonction publique.
Elle permet d’imaginer qu’une administration publique pourrait être poursuivie ou engagée dans sa responsabilité si elle adopte, en connaissance de cause, une politique interne structurée entraînant une dégradation généralisée des conditions de travail, sans égard pour ses conséquences humaines.
Cependant, elle est critiquable car l’interprétation stricte de la loi pénale est un gage de sécurité juridique.
La notion de harcèlement moral étant définie par la loi, les dirigeants doivent pouvoir déterminer si le comportement adoptée entre sous le coup de l’infraction pénale.
Enfin, cette définition pourrait être étendue à d’autres comportement, comme nous l’évoquerons ci après avec l’instauration des pass.
Quelles sont les conséquences du harcèlement moral institutionnelle ?
Les conséquences du harcèlement moral institutionnelle sont identiques à celles du harcèlement moral. En réalité, seul le procédé change, pas les dommages qui en résultent.
Ainsi, le harcèlement moral provoque fréquemment une dégradation de l’état de santé des agents publics.
Il est à l’origine de troubles psychiques (stress, dépression, anxiété, burn-out) et peut aller jusqu’à des troubles somatiques (troubles du sommeil, douleurs chroniques, troubles digestifs). Dans les cas les plus graves, il peut conduire à des tentatives de suicide ou à des suicides.
Le harcèlement moral a également pour effet de compromettre l’avenir professionnel de l’agent. Il peut conduire à des baisses de performance, à des refus de mobilité ou de promotion, voire à une mise à l’écart durable. Cela peut entraîner des congés de maladie prolongés, une inaptitude ou même une réorientation professionnelle forcée.
L’agent subi une atteinte à ses droits qui est indiscutable car nul ne doit subir des faits de harcèlement !
Le harcèlement moral institutionnel est donc sanctionné par la qualification de harcèlement moral.
Une peine de 2 ans d’emprisonnement et de 30.000 € d’amende est prévue.
Comment reconnaître une situation de harcèlement moral institutionnel ?
Nous avions déjà eu l’occasion de présenter le harcèlement moral dans la fonction publique.
Le harcèlement moral institutionnel se distingue par son origine organisationnelle. Il ne résulte pas d’un conflit personnel, mais de décisions prises au niveau de la direction ou de l’administration, qui entraînent une dégradation des conditions de travail pour un collectif d’agents. Il s’agit donc de pratiques intégrées dans le fonctionnement ou la stratégie de l’organisation, mises en œuvre en connaissance de cause.
Il n’est pas nécessaire qu’un agent ou dirigeant ait eu l’intention de nuire personnellement. Ce qui est requis, c’est que la politique ou la méthode appliquée ait été délibérément adoptée malgré la conscience de ses effets délétères. Cela inclut par exemple des politiques de management par la pression, de mobilité imposée ou de surcharge de travail, connues pour générer du stress ou des conflits.
Les agissements doivent être répétés. Il ne s’agit pas d’un incident isolé, mais d’une politique ou d’une pratique récurrente : multiplication de mutations, réorganisations injustifiées, pression constante sur les résultats, absence de reconnaissance, mesures d’isolement, etc.
Ces pratiques doivent être objectivement de nature à dégrader les conditions de travail des agents. Elles se manifestent par des actes de brimade, intimidation, humiliation ou encore critique injustifiée.
Le harcèlement moral institutionnel vise un groupe d’agents plutôt qu’un individu désigné. Il s’applique à une communauté de travail, parfois à tout un service, une direction, voire l’ensemble de l’établissement. Il peut toucher des agents vulnérables (âgés, proches de la retraite, en congé maladie, etc.) ou toute personne ne correspondant pas aux objectifs implicites de réorganisation.
Les conséquences de ces pratiques peuvent être observées sous plusieurs formes :
- absentéisme accru,
- tensions interpersonnelles ou syndicales,
- dégradation de la santé psychologique des agents (stress, burn-out, suicides),
- turnover important,
- multiplication des recours administratifs ou des signalements.
Que le harcèlement soit institutionnel ou du fait d’un seul agent la victime de harcèlement peut toujours agir.
Quels sont les recours pour les victimes de harcèlement moral institutionnels ?
Plusieurs recours existent et peuvent être engagés successivement.
Déclenchement d’une enquête administrative interne
La première démarche à entreprendre consiste à alerter l’administration . Dans la fonction publique, le signalement peut être fait auprès du supérieur hiérarchique, ou des instances représentatives.
Les syndicats peuvent être un véritable soutien et un moyen de lutte contre le harcèlement. Voir notre émission avec le syndicat FSH.
L’enquête interne n’a pas pour objet de prononcer des sanctions pénales mais de vérifier la réalité des faits allégués et de prévenir ou corriger des dysfonctionnements internes. Elle permet également à l’administration de se conformer à son obligation de protection de la santé et de la sécurité de ses agents, découlant du principe général de prévention inscrit à l’article L4121-1 du Code du travail et applicable à la fonction publique.
Saisine de la médecine du travail ou du médecin de prévention
Il est essentiel de solliciter un avis médical lorsque le harcèlement a des répercussions sur la santé.
Dans le secteur public, le médecin de prévention peut constater l’altération des conditions de travail. Ces professionnels peuvent alerter l’employeur et recommander des aménagements ou une reconnaissance de souffrance au travail.
Plainte pénale pour harcèlement moral
Le harcèlement moral constitue une infraction pénale réprimée par l’article 222-33-2 du Code pénal.
La victime peut déposer plainte auprès du commissariat, de la gendarmerie ou du procureur de la République. Cette démarche permet l’ouverture d’une enquête et éventuellement de poursuites contre les auteurs identifiés ou contre l’institution si sa responsabilité est engagée.
Recours en responsabilité devant le juge administratif
Pour faire cesser les faits de harcèlement et obtenir une indemnisation des préjudices, il est possible d’engager un recours contre l’employeur.
Il s’agit ici de faire réprimer l’administration car par son action ou inaction le service public a permis la survenance de tels actes.
Pour estimer son droit à indemnisation du fait d’un acte de harcèlement moral c’est ici.
Comment prévenir le harcèlement moral au travail ?
Plusieurs mesures préventives et répressives peuvent être instaurées par l’Administration.
Mise en place d’une politique de prévention claire
La prévention du harcèlement moral commence par l’adoption d’une politique d’entreprise explicite au sein de l’organisation.
L’administration doit formaliser des engagements clairs à travers un règlement intérieur, une charte de bonne conduite ou des circulaires internes.
Ces documents doivent définir le harcèlement moral, rappeler son interdiction et exposer les conséquences disciplinaires encourues.
Cette prévention primaire est exigée par les articles L4121-1 et suivants du Code du travail, applicables aussi à la fonction publique.
Formation et sensibilisation des agents et encadrants
Manager est une compétence et non une récompense !
La sensibilisation régulière des agents, salariés, managers et représentants du personnel est un levier essentiel.
Des formations spécifiques doivent être dispensées sur la reconnaissance des situations de harcèlement, les mécanismes à l’œuvre et les comportements à adopter. Les encadrants doivent être particulièrement formés pour détecter les signaux faibles et intervenir rapidement.
Mise en place de dispositifs d’alerte accessibles
Les victimes ou témoins doivent disposer de canaux sûrs et confidentiels pour signaler les faits. Il peut s’agir d’un référent harcèlement désigné, d’une cellule d’écoute, d’un service RH formé ou d’une boîte mail dédiée. L’existence de ces dispositifs doit être portée à la connaissance de tous. Dans la fonction publique, le référent déontologue peut également recevoir les signalements.
Surveillance des conditions de travail et des risques psychosociaux
L’employeur a l’obligation d’évaluer les risques psychosociaux dans le cadre du document unique d’évaluation des risques professionnels (DUERP).
Cette évaluation permet d’identifier les facteurs de risque (pressions excessives, isolement, manque de reconnaissance) et de mettre en œuvre des mesures correctives. Le dialogue social avec les représentants du personnel et les comités sociaux (ex-CHSCT) est un outil clé.
Réaction rapide et adaptée aux premiers signaux
Dès l’apparition de tensions ou de plaintes, l’employeur ou l’administration doit réagir avec diligence. Cela peut impliquer un entretien avec les personnes concernées, des mesures d’éloignement temporaire ou une médiation. L’objectif est d’éviter que la situation ne s’aggrave ou ne se banalise. L’inaction de l’employeur peut engager sa responsabilité pour manquement à son obligation de sécurité.
Climat de travail respectueux et bienveillant
Enfin, la prévention du harcèlement moral passe par la promotion active de valeurs de respect, d’égalité et de coopération au sein de l’organisation. Un climat de confiance, dans lequel chacun peut s’exprimer sans crainte, réduit les risques de dérives relationnelles et de violences institutionnelles.
Le harcèlement moral institutionnel pourrait il être étendu à la politique de « pass » mises en place par l’Etat ?
La Cour de Cassation a étendu le harcèlement moral à une pratique à une pratique collective de l’entreprise.
Dans la même logique, il pourrait être parfaitement appliqué à une pratique généralisée mise en place par l’Etat afin de contraindre des individus à adopter un certain comportement en portant atteinte à leurs conditions de santé physique ou mentale.
Si le harcèlement moral ou le harcèlement sexuel est identifiable dans les relations de travail, le comportement est plus subtile dans la relation entre l’Etat et les citoyens.
Pourtant, bien qu’il existe des différences, la réalité est la même.
Les zones de Faibles émissions
Pour rappel, les ZFE sont des dispositifs réglementaires visant à réduire la pollution atmosphérique dans certaines zones urbaines en restreignant l’accès aux véhicules les plus polluants.
En effet, les populations modestes ou rurales, sont contraintes de posséder des véhicules anciens. Cette exclusion progressive et durable des centres urbains engendrent une atteinte grave aux conditions de vie, de travail et de lien social. L’impossibilité de se rendre à son emploi, à des soins médicaux ou à des services publics.
Ce type de mesure conduit à un isolement et à une précarisation économique, éléments caractéristiques d’une atteinte répétée à la dignité.
De la même manière que le harcèlement moral institutionnel reconnu pour une entreprise, l’Etat pourrait se rendre coupable d’une telle infraction.
Cette infraction serait caractérisée par le maintien d’un dispositif coercitif, tels que les ZFE et ses conséquences délétères sur une partie fragile de la population.
L’obligation vaccinale assortie d’une suspension sans rémunération
Pour rappel, la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 a instauré une obligation vaccinale pour les personnels de santé afin de lutter contre l’épidémie de covid 19.
En cas de non-satisfaction à l’obligation vaccinale, les employeurs étaient autorisés à suspendre les salariés et les agents jusqu’à ce que ces derniers se conforment à l’obligation vaccinale.
Plusieurs éléments pourraient être pris en compte pour évaluer la qualification de harcèlement moral institutionnel dans ce contexte :
- La durée indéterminée de la suspension sans rémunération, sans perspective claire de réintégration
- L’absence de mesures d’accompagnement ou de soutien pour les salariés concernés.
- L’impact psychologique et financier sur les salariés, pouvant entraîner une altération de leur santé mentale ou physique.
Dans ce cadre, l’Etat s’est livré à une véritable politique de terreur à l’encontre de ces personnels et s’est rendu coupable d’une telle infraction, même si ce dernier n’en avait pas l’intention.
Les soignants suspendus peuvent chercher à obtenir la condamnation de l’Etat sur le fondement de la responsabilité sans faute. Les employeurs pourraient également être poursuivis sur ce fondement.
L’instauration d’un « pass monétaire » via la monnaie numérique
L’instauration d’un « pass monétaire » adossé à une monnaie numérique permettrait à l’État d’avoir une connaissance fine et en temps réel des transactions de chaque individu. Ce contrôle renforcé pourrait être présenté comme un outil de lutte contre la fraude ou le blanchiment, mais il introduit une surveillance permanente des comportements économiques des citoyens.
Ce traçage systématique constitue une ingérence grave et continue dans la vie privée, susceptible d’être perçue comme une pression psychologique constante, relevant d’un harcèlement moral d’origine institutionnelle.
Une telle monnaie numérique programmable pourrait permettre aux autorités d’imposer des restrictions à l’usage des fonds :
- limitation géographique,
- interdiction d’achats jugés inappropriés,
- blocage de transactions pour des motifs politiques ou sociaux.
Cette modulation discrétionnaire de l’usage de la monnaie conduit à une perte de maîtrise personnelle sur ses propres ressources.
La menace permanente de voir ses dépenses surveillées, conditionnées ou sanctionnées génère un climat d’insécurité mentale assimilable à une forme de harcèlement moral systémique.
En d’autres termes, le harcèlement moral institutionnel pourrait être un argument juridique à opposer à ses politiques d’oppression instiguées par l’Etat.
