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Obligation d’exclusivité des fonctionnaires

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Le fonctionnaire a une obligation d’exclusivité envers son employeur. Il ne peut pas cumuler d’activité ni exercer une autre activité que son emploi.

En effet, le fonctionnaire est une personne désintéressée qui a à cœur l’accomplissement de l’intérêt général. N’agissant pas seulement pour des raisons pécuniaires, il se voit garantie en contre partie un emploi à vie !

C’est cette mission particulière qui le rend débiteur d’une obligation d’exclusivité. Il doit consacrer l’intégralité de son activité au service de l’administration.

La France compte environ cinq millions d’agents publics, soit beaucoup plus, en rapport à la population active, qu’aucun autre pays d’Europe occidental.

Cette obligation d’exclusivité est invoquée par les employeurs au moment de la réintégration des agents suspendus.

I- Des obligations tirées de la particularité des fonctionnaires

Les agents publics sont toutes les personnes travaillant pour une administration publique. Cela comprend ainsi les fonctionnaires, mais pas seulement. Ainsi les agents contractuels ou toute autre personne ayant un lien avec l’administration. On le comprend, les agents publics ne sont pas tous fonctionnaires.

Cependant, tous accomplissent des missions particulières (A) et sont soumis à un statut qui leur est propre (B). Pour la simplicité du propos, nous parlerons simplement des fonctionnaires.

La particularité en raison des missions d’intérêt général

La France est une république sociale (article 1er de la constitution). L’Etat prend donc à sa charge un certain nombre de missions sociales. Ces missions sont exécutées par les services publics.

Le service public est l’outil permettant d’accomplir une mission d’intérêt général. Cette mission est définie par le pouvoir politique. Elle incombe aux personnes publiques ou privées.

Ainsi, le fonctionnaire accompli une mission de service public. Il est l’outil nécessaire et est soumis à des droits et obligations.

La loi du 13 juillet 1983 est une première étape dans la modernisation de la fonction publique. Depuis février 2022 un code général de la fonction publique est venu codifier ces diverses règles, gagnant ainsi en lisibilité.

Le statut particulier des fonctionnaires

Ainsi, un fonctionnaire est recruté par concours. Il est soumis à un cadre statutaire. Egalement il est titulaire de son grade et occupe de manière permanente un emploi participant à l’exécution d’une mission de service public.

De cette manière, la titularisation oblige l’administration a lui trouver un emploi correspondant à son grade.

De plus, il existe trois catégories de fonctionnaires correspondant aux trois fonctions publiques : les fonctionnaires de l’État, les fonctionnaires territoriaux et les hospitaliers.

En conséquence, les fonctionnaires sont placés dans une situation statutaire. Cela leur permet de progresser dans la fonction publique et d’y demeurer en principe, jusqu’à la fin de leur vie professionnelle.

Ce principe est l’un des principaux acquis des nouvelles fonctions publiques créées dans les années quatre-vingt sur le modèle de la fonction publique d’État.

II- Les obligations des fonctionnaires

Les agents publics ont des obligations et des droits qui les distinguent des salariés de droit privé. Afin d’accomplir leurs missions au service de l’intérêt général, ils doivent respecter des règles particulières.

Ainsi, le code de la fonction publique présente en premier lieu les droits des fonctionnaires (articles L.111-1 et suivants). Ces droits sont calqués aux autres catégories d’agents publics.

De plus, l’agent public dispose du droit de grève, du droit à un emploi, mais également du droit à la protection juridique ou encore le droit syndical etc…

Dans ces conditions on pourrait penser que les droits l’emportent sur les devoirs. Mais qu’on ne s’y trompe pas, l’agent public est soumis à des obligations particulières.

Ainsi l’article L.121-1 du code général de la fonction publique dispose « L’agent public exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité ».

Enfin, cet article est suivi par différents textes rappelant que les agents publics ont une obligation de neutralité, de discrétion professionnelle, de réserve ou encore un devoir d’obéissance etc…

III- L’obligation d’exclusivité des fonctionnaires

Ces règles sont fixées aux dispositions de l ‘article 25 de la loi du 13 juillet 1983 (devenu l’article 25 septies de la même loi et désormais codifié aux articles L. 121-3 et suivant du code général de la fonction publique.

Ainsi, le principe est l’obligation d’exclusivité des fonctionnaires. Par exception, le cumul d’activité est possible.

Les fonctionnaires consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées.

Depuis 2007, ces règles ont été assouplis sans remettre en cause ce principe.

Le principe de l’obligation d’exclusivité par l’interdiction du cumul

Il faut comprendre exactement ce qu’implique cette interdiction dont la méconnaissance est constitutive d’une infraction pénale.

L’interdiction du cumul d’activité emporte les conséquences suivantes :

  • Pas de création ou de reprise d’activité commerciale ou artisanale ;
  • Pas de participation aux organes de direction de sociétés ou associations à but lucratif ;
  • Ne pas exercer directement ou indirectement un contrôle sur une société soumise au contrôle de l’administration susceptible de compromettre son indépendance ;
  • Ne pas cumuler un emploi permanent à temps complet avec l’emploi occupé au sein de l’administration ;

Ainsi, on le rappelle, le principe est l’obligation d’exclusivité des fonctionnaires

L’exception à l’obligation d’exclusivité par une autorisation de cumul d’activité

L’article L.123-7 du code général de la fonction publique codifie les conditions du cumul d’activité.

On entend par activité « toute action exercée par l’agent public à titre accessoire, lucrative ou non, auprès d’une personne ou d’un organisme public ou privé ».

L’agent public doit solliciter préalablement à l’exercice d’une activité son employeur, l’autorité hiérarchique.

Solliciter signifie que l’agent doit de sa propre initiative en informer son employeur. Il commet une faute s’il ne le fait pas. Cela est vrai, même si l’employeur pouvait raisonnablement en avoir connaissance. Ainsi une tolérance n’est pas suffisante.

Préalablement signifie que l’agent sollicite l’autorisation avant d’exécuter cette nouvelle activité. S’il sollicite entre temps, cela ne régularisera pas pour autant la période antérieure à l’autorisation.

Enfin, toutes les activités ne peuvent pas être autorisées.

En effet, il doit s’agir d’une activité accessoire. Elle doit figurer  sur la liste des activités susceptibles d’être exercées à titre accessoire. L’activité doit être compatible avec les fonctions de l’agent et ne pas affecter l’exercice de ses fonctions.

En dehors de ces hypothèses, le principe est l’obligation d’exclusivité des fonctionnaires

L’autorisation du cumul d’activité pour la reprise ou la création d’une entreprise

L’article L.123-8 du même code prévoit une situation particulière qui est la reprise ou la création d’une entreprise et à l’exercice d’une activité privée lucrative.

On comprend que l’activité se réalise au sein de cette société.

Ainsi, l’autorisation doit avoir certaines caractéristiques :

  • provenir de l’autorité hiérarchique
  • être exprès suite à une demande de l’agent
  • limitée à une activité à temps partiel
  • ne pas porter atteinte aux nécessités ou au fonctionnement du service
  • limitée à une durée d’un an
  • tenir compte de l’absence de conflit d’intérêt avec l’agent

En conséquence l’agent public est donc soumis à une rigueur particulière. Il est tributaire d’une obligation d’exclusivité rigoureuse.

IV- La sanction de la méconnaissance de l’autorisation de cumul d’activité

L’article L.123-9 du code général de la fonction publique évoque les sanctions. La première est la restitution des sommes perçues grâce à cette activité interdite. Elle se fait par retenue sur le traitement.

Ensuite, des poursuites disciplinaires sont possibles. Les sanctions peuvent aller jusqu’à la radiation de l’agent.

Ainsi, la haute Juridiction a jugé que le reversement des sommes perçues ne constitue ni une sanction disciplinaire, ni une sanction professionnelle, mais une sanction pécuniaire, visant à corriger les effets de l’illégalité d’une créance publique provoquée par le comportement de l’agent.

En conclusion, les fonctionnaires doivent y repenser à deux fois avant de cumuler une activité (voir notre article). Ces règles s’appliquent également aux soignants suspendus.

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